序論：寫作是一種深度的自我表達。它要求我們深入探索自己的思想和情感，挖掘那些隱藏在內(nèi)心深處的真相，好投稿為您帶來了七篇公共管理中的理論范文，愿它們成為您寫作過程中的靈感催化劑，助力您的創(chuàng)作。

篇(1)

關(guān)鍵詞:管理主義;威爾遜;泰勒

1基本概念

管理主義又叫做“新公共管理”或“新治理”，是人們努力追求善治的一種趨勢。在政府管理方面，它是政府變革的一種治理方法，是政府在面對公共問題時所使用的新理念、新技術(shù);在理論方面，它批判以傳統(tǒng)官僚制為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)行政模式，是對國家與社會、政府與市場關(guān)系的重塑，即“以調(diào)整國家和社會之間的關(guān)系和政府自身的管理手段、過程和模式的重塑為主線，以解決新時期政府管理社會和自身失誤問題為宗旨，以經(jīng)濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智努力。”管理主義的基本內(nèi)涵有:重視市場機制，強調(diào)選擇和競爭，主張公共物品供給的市場化;強調(diào)結(jié)果和產(chǎn)出，注重成本;反對官僚制，建立有彈性的組織結(jié)構(gòu)和扁平化的權(quán)力運行模式，強調(diào)公務(wù)員的政治責(zé)任;仿效企業(yè)管理的方法，學(xué)習(xí)企業(yè)管理的經(jīng)驗和哲學(xué);以“顧客導(dǎo)向”為服務(wù)宗旨;主張政府的職責(zé)是“掌舵而非劃槳”;強調(diào)戰(zhàn)略管理、系統(tǒng)思維和對組織外部環(huán)境的控制;重視“企業(yè)家精神”。這些內(nèi)涵集中體現(xiàn)了兩點:向市場化的方向發(fā)展和摒棄官僚制的發(fā)展。

2管理主義的理論演變的三個階段

2．1萌芽期:管理主義理論的淵源

1887年美國學(xué)者威爾遜從企業(yè)管理的科學(xué)管理經(jīng)驗中得到啟發(fā)，認為單權(quán)力中心的等級體制可以提高行政效率和增強行政責(zé)任。因此，他認為行政管理應(yīng)該學(xué)習(xí)企業(yè)管理的原則。管理主義提倡行政理性，主張經(jīng)濟、效率和效能。因此，威爾遜在提出行政學(xué)的目標和任務(wù)時說:“行政學(xué)研究的目標在于首先要弄清楚政府能夠承擔的任務(wù)是什么，其次要搞清楚政府要怎么做才能在高效率和低成本的基礎(chǔ)上完成這些任務(wù)。”古德諾對政治行政二分法作了進一步的說明，他認為政治是國家意志的表達，是公共利益的集中體現(xiàn)，主要表現(xiàn)在立法過程及政策的制定;而行政是國家意志的執(zhí)行，是政策的實施過程。政治與行政是相對分離的，不是絕對的分離，要想加強民主、提高行政效率就要使政治與行政相互協(xié)調(diào)。威爾遜和古德諾起初的研究去向是關(guān)注行政組織的管理效率。在這種理念的指導(dǎo)下，公共行政的研究主要關(guān)注于組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)管理和組織效率等問題上。在20世紀初，韋伯提出的官僚制一度被認為是最有效率的組織形式。官僚制通過層級節(jié)制的等級體系進行控制，實行專業(yè)化的標準，具有很高的組織嚴密性。由于專業(yè)技術(shù)和詳細規(guī)定，展現(xiàn)出了精確、迅速、協(xié)調(diào)、節(jié)約、高效等優(yōu)勢。非人格化秩序的確立，保障了體制的穩(wěn)定性和連續(xù)性，使管理嚴格按照規(guī)章執(zhí)行。韋伯把行政管理與效率問題緊密結(jié)合，認為行政管理就是要最大限度的追求效率，充分反映了當時資本主義社會所需要的價值觀念和管理觀念。

2．2發(fā)展期:傳統(tǒng)管理主義理論的發(fā)展

泰勒的科學(xué)管理理論主要是針對企業(yè)管理提出的，但它對于行政管理而言同樣受用。泰勒的科學(xué)管理理論雖然有其局限性，但它有助于使“效率”作為管理的主要目標而被人們普遍接受。法約爾認為管理實際上就是實行計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制。在20世紀30年代后，許多學(xué)者的傾向逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樾适枪残姓氖滓繕撕椭笇?dǎo)原則。管理主義就是強調(diào)經(jīng)濟、效率、效能。懷特認為:“公共行政的目的就是在官員和雇員的處置下，對各種資源加以最有效率的利用。”古利克在法約爾的五管理要素上發(fā)展為七要素POSDCORB，即計劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報告、預(yù)算。他認為效率無論在公共部門還是私人部門都是非常重要的。厄威克把法約爾和泰勒的主張加以總結(jié)歸納總結(jié)出了對一切現(xiàn)在組織都普遍適用的管理原則:目標原則、人員與組織結(jié)構(gòu)相適應(yīng)原則、單頭領(lǐng)導(dǎo)原則、專業(yè)參謀和一般參謀共存原則、授權(quán)原則、權(quán)責(zé)相符原則、明確性原則和控制幅度原則。傳統(tǒng)管理主義的確對政府效率的提高有很大的幫助，但由于它過分強調(diào)效率至上的原則使得民主政府的運行受阻。而且官僚化的公共行政已不適應(yīng)社會的發(fā)展，因此，在20世紀80年代初各國紛紛提出“政府再造”，新公共管理理論出現(xiàn)了。

2．3成熟期:新公共管理理論的產(chǎn)生

新公共管理理論已成為大多數(shù)國家行政改革的主要理論，它的基本理念有:轉(zhuǎn)變政府職能;引入競爭機制;實施績效評估;強調(diào)人力資源的管理。新公共管理認為，公共管理人員是高度專業(yè)化的和通曉如何管理的個人，因此，它認為公共官僚制的不良績效不是缺乏管理能力和不履行職責(zé)的結(jié)果，而是“壞制度”的結(jié)果，是繁重的、不必要的管理方式的結(jié)果。為了避免這種情況的再次發(fā)生，采取的方法就是“讓管理者來管理”。新公共管理理論所提倡的“顧客導(dǎo)向”“員工授權(quán)”“結(jié)果導(dǎo)向”“企業(yè)家精神”等，在西方發(fā)達國家都取得了成功，因此，我國也應(yīng)借鑒西方發(fā)達國家的改革模式，使我國的行政改革更加科學(xué)化，更加專業(yè)化。

作者:康祝婷 柳飛 何帆 單位:云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 云南民族大學(xué)職業(yè)技術(shù)學(xué)院

參考文獻:

［1］畢宇飛．管理主義綜述［J］．黑龍江史志．2010，9．

篇(2)

在科學(xué)研究中，將經(jīng)由各種直接或間接的途徑收集來的文獻資料和事實材料整理與分析后，一般要對其結(jié)果作出理論解釋，而這種需要進一步驗證的理論解釋，即為“理論假說”。公共管理學(xué)研究中的理論假說是對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象及其本質(zhì)規(guī)律的一種假定性或推測性表述，是建立公共管理學(xué)理論的必要前提。

一、公共管理學(xué)研究中理論假說引入的必要

公共管理學(xué)研究目的是要揭示公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律，而任何公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的本質(zhì)規(guī)律都不可能自動呈現(xiàn)在研究者面前。因此，要揭示其內(nèi)在規(guī)律，就不能將公共管理學(xué)研究僅僅停留在收集文獻資料或?qū)κ聦嵅牧系耐獠棵枋錾希仨毥柚谶壿嬎季S，從個別推斷出一般，從偶然推導(dǎo)出必然，對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在機理先形成一種探索性的說明方式———公共管理學(xué)理論假說，然后對其進行檢驗，才能逐步實現(xiàn)對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的規(guī)律性認識。

此外，當人們在公共管理學(xué)研究中還沒有取得足以揭示公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在本質(zhì)規(guī)律所需要的全部必要材料時，或者當研究者還難以采取精準的研究手段對某種研究結(jié)論的可靠性進行驗證時，也不得不采取公共管理學(xué)理論假說的形式去推測公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的本質(zhì)規(guī)律。尤其在當代公共管理學(xué)前沿，即發(fā)展速度快、探索性較強的一些領(lǐng)域，由于其內(nèi)在機理極為復(fù)雜，僅靠對為數(shù)不多的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的觀察和分析，往往不能做出十分肯定的結(jié)論，而只能是假說。因而借助公共管理學(xué)理論假說，研究者可以不斷積累研究材料，增加假說中的科學(xué)性成分，減少假定性內(nèi)容，逐漸建立起正確反映公共管理活動、公共管理現(xiàn)象內(nèi)在規(guī)律的公共管理學(xué)理論，這是公共管理學(xué)研究的切實可行的路徑。

由此可見，公共管理學(xué)理論假說是從表面、直觀的文獻資料與事實材料到達公共管理學(xué)理論的重要中介和溝通環(huán)節(jié)。在公共管理學(xué)研究中，許多被實踐證明為正確合理的理論成果，在其正式被人們認可前的一定歷史時期，往往以假說的外觀出現(xiàn)。如，里格斯的“行政生態(tài)學(xué)理論”、布坎南公共選擇理論的“政府失敗說”、奧斯本的“企業(yè)家政府理論”等莫不如此。

從這個意義上講，沒有公共管理學(xué)理論假說的提出，也就沒有公共管理學(xué)理論的建立。所以，從公共管理學(xué)文獻資料與事實材料到達最終的公共管理學(xué)理論并不是徑直的通道，而必須通過公共管理學(xué)理論假說嘗試性的推測或猜測，以不斷試錯、不斷修正，最終達到具有較強科學(xué)性的公共管理學(xué)理論的確立。

二、公共管理學(xué)研究中理論假說的基本特征

公共管理學(xué)理論假說的第一個特征是假定性或推測性，該特征是由兩方面的因素決定的。一方面，公共管理學(xué)理論假說的提出要受到公共管理科學(xué)的發(fā)展水平與研究者本人認識水平的限制，這種限制決定了研究者所獲取的有關(guān)公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的文獻資料或事實材料在豐富程度、有效程度上是相對的，既然如此，那么當文獻資料或事實材料還不足以完全揭示公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在奧秘時，研究者對公共管理活動或公共管理現(xiàn)象的內(nèi)在規(guī)律只能給予猜測性說明。另一方面，公共管理學(xué)理論假說，是在文獻資料或事實材料基礎(chǔ)上，通過思維加工、提煉而形成，即是說，公共管理學(xué)理論假說是一種主觀思維的產(chǎn)物，而一切思想觀念必須經(jīng)過實踐檢驗才能確定其正確與否。因此，公共管理學(xué)理論假說，在沒有接受實踐檢驗之前，無論它賴以形成的依據(jù)如何充分可靠，但就其正確性程度而言是不得而知的。既然如此，那么公共管理學(xué)假說中包含有假定與推測性成分也就在所難免。

公共管理學(xué)理論假說的第二個特征是客觀性與科學(xué)性，即它是根據(jù)客觀文獻或事實所作出的具有一定科學(xué)性的推測或預(yù)見。在公共管理學(xué)研究中，要求研究者以一定的文獻資料或事實材料為基礎(chǔ)，圍繞特定的公共管理學(xué)問題進行理性思索，證據(jù)、邏輯和現(xiàn)實情境的約束始終在發(fā)揮作用。一個好的公共管理學(xué)理論假說應(yīng)能為解釋廣泛的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象提供一種邏輯上淺顯明了的說明方式，這種說明方式應(yīng)當比它所要取代的舊理論具有更大的科學(xué)性和說服力。

公共管理學(xué)理論假說的上述特征，對于公共管理學(xué)研究具有重要的現(xiàn)實價值。它不僅是推動公共管理學(xué)研究向縱深發(fā)展的動力，也是研究者從事研究的指導(dǎo)性思想。一般而言，公共管理學(xué)研究須遵循以下研究程序：先進行資料收集、事實觀察等，然后在獲取豐富的公共管理學(xué)文獻資料與事實材料的基礎(chǔ)上，利用思維方法對文獻資料和事實材料進行整理與加工，最后對研究結(jié)果作出理論解釋。

為此，當研究者圍繞研究課題收集一定數(shù)量的文獻資料或事實資料時，他需要在一定的理論原則指導(dǎo)下，遵循著一種假定或推測，有目的、有選擇地收集文獻資料或事實材料。如果文獻收集與事實觀察中不以一定的理論假說作為引導(dǎo)，那么文獻收集與事實觀察將會成為盲目的活動，這樣獲取的公共管理學(xué)文獻資料與事實材料只能是雜亂無序的。

三、公共管理學(xué)研究中理論假說的生成步驟

對眾多的公共管理學(xué)理論假說的形成過程加以分析與概括，可以發(fā)現(xiàn)形成一種公共管理學(xué)理論假說大體要經(jīng)過三個步驟：

第一步，尋找已有公共管理學(xué)理論與現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的“沖突地帶”，這是形成科學(xué)性假說的起始步驟。因為，一切公共管理學(xué)理論假說都起源于已有的公共管理學(xué)理論和現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的矛盾與沖突。如果已有的公共管理學(xué)理論與現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象完全契合，即現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象都能被已有的理論給予充分、圓滿的解釋，而已有的理論也都得到現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的驗證，那么公共管理學(xué)研究就沒有必要再去建立任何理論假說了。

但實際上，已有的公共管理學(xué)理論與現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間要達到這種完全的契合是不可能的。任何一種經(jīng)過實踐檢驗而建立起來的公共管理學(xué)理論，盡管能準確、廣泛地說明特定歷史時期、特定空間范圍的公共管理活動與公共管理現(xiàn)象，但理論對公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的解釋或說明不可能百分之百的精準。這是由于特定時代的公共管理學(xué)研究者的認識水平與研究實踐在特定歷史條件下只能達到一定高度；用以驗證理論的研究方法、研究手段與研究工具在特定的背景下同樣只能達到一個有限的水平。因此，從這一意義上講，舊的公共管理學(xué)理論與新的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的矛盾終究會發(fā)生，這種矛盾逐漸發(fā)展出明顯的“沖突地帶”也是一種必然趨勢。當然，要從已有的理論和現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間找出這種“沖突地帶”并不容易，它要求研究者要有充分的知識積累、敏銳的洞察能力與較強的分析能力。尤其要有對權(quán)威理論的反思精神，面對已有的公共管理學(xué)理論與自己由分析、觀察所獲得的結(jié)論不一致時，絕不為傳統(tǒng)權(quán)威理論所束縛，不輕易相信現(xiàn)實難以證實的理論。

第二步，提出推測性構(gòu)想，這是形成科學(xué)性假說的核心步驟。公共管理學(xué)理論假說的提出是為了改善和消除已有公共管理學(xué)理論和現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的沖突狀態(tài)，所以發(fā)現(xiàn)已有公共管理學(xué)理論和現(xiàn)有公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間的矛盾之后，必須在充分尊重已有的公共管理學(xué)理論和現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，進行推測性構(gòu)想，以便使已有的公共管理學(xué)理論與現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象協(xié)調(diào)起來。這種推測性構(gòu)想往往不是單一的，可能有幾種供選擇的假定，這種情況下，研究者就必須對它們加以甄別，從中選擇一個最合邏輯、最可能成立的假設(shè)。

第三步，作出各種預(yù)見，這是形成完整性假說的必備步驟。提出推測性構(gòu)想后，還要以這個構(gòu)想為線索，盡可能運用現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象做論證和補充，使構(gòu)想更為完整和嚴謹，并從構(gòu)想的基本命題出發(fā)作出各種預(yù)見，去預(yù)言未知的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象。總之，一個完整的公共管理學(xué)理論假說一般由兩部分組成：一是假說的核心部分，它是為解決舊理論和新活動、新現(xiàn)象的“沖突”而推測出來的基本構(gòu)想；二是假說的預(yù)見部分，它是用假說的基本觀點去解釋現(xiàn)有的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象或預(yù)測未來的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象。

四、公共管理學(xué)研究中理論假說的提出方法

根據(jù)公共管理學(xué)理論假說的生成步驟，可以發(fā)現(xiàn)公共管理學(xué)理論假說的提出，主要可采用以下一些方法：

（一）邏輯方法

在提出公共管理學(xué)理論假說的過程中，所采納的邏輯方法主要包括：歸納法、演繹法和類比法等。

1.歸納法

歸納是提出公共管理學(xué)理論假說的重要方法，它主要包括材料整合和結(jié)論推理兩部分。材料整合是對公共管理學(xué)文獻資料和事實材料的整理、綜合，而結(jié)論推理則是在材料整合的基礎(chǔ)上，對公共管理活動或公共管理現(xiàn)象本質(zhì)規(guī)律的普遍性判斷。因此，歸納是從個別到一般的邏輯方法，即從個別文獻或事實中推出一般性原理的方法。當我們研究某一類公共管理活動或公共管理現(xiàn)象時，往往只能獲得有限的文獻資料或事實材料，即便這些文獻資料或事實材料是基本準確的，但以其為出發(fā)點，推出的一般性結(jié)論卻不一定準確可靠，正是這一特征，使歸納法成為提出公共管理學(xué)理論假說的方法之一。此外，歸納有各種不同的形式，不同形式的歸納提出的假說其可靠性程度各不相同。完全歸納法推出的結(jié)論可靠性程度較高，但實際運用的可能性不大。

不完全歸納盡管推出的結(jié)論不夠準確，但它卻比較符合公共管理學(xué)從個案研究總體的常規(guī)思路，因此，它是提出公共管理學(xué)理論假說的基本方法。因歸納的根據(jù)不同，不完全歸納又可劃分為簡單列舉歸納法與因果判斷歸納法。簡單列舉歸納法是通過對公共管理學(xué)文獻資料或事實材料的觀察，發(fā)現(xiàn)某類公共管理活動或公共管理現(xiàn)象都有同一屬性，而又沒有相反的屬性時，即可做出結(jié)論：該類公共管理活動或公共管理現(xiàn)象都有某屬性。簡單列舉歸納法的優(yōu)點是運用方便，只要根據(jù)少數(shù)文獻資料或事實材料就能推導(dǎo)出公共管理學(xué)假說；它的缺點在于不能保證結(jié)論的正確性，帶有很大的或然性。簡單列舉歸納法的可靠性完全建立在列舉事例的數(shù)量上，當列舉事例的數(shù)量不斷增大時，結(jié)論的可靠性就會有所增大。但即使列舉的事例很多，其可靠性仍然不是絕對的，只要出現(xiàn)一個相反的例證，其結(jié)論就會被。所以，該方法只能為我們提供或然性結(jié)論，不能提供確定性結(jié)論。因此，為了提高假說的可靠性，最根本的是要收集大量材料，進行大量觀察，收集的材料越多，考察的范圍越廣，結(jié)論的可靠性程度就越高。因果判斷歸納法是根據(jù)因果規(guī)律的特點，在前后相繼的一些公共管理活動或公共管理現(xiàn)象中，通過公共管理活動或公共管理現(xiàn)象間的相關(guān)變化來推出活動或現(xiàn)象間具有因果聯(lián)系的方法。由于公共管理學(xué)研究的主要任務(wù)是探索公共管理活動、公共管理現(xiàn)象發(fā)生、發(fā)展的規(guī)律，而規(guī)律是現(xiàn)象間的必然聯(lián)系，因而要掌握公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的規(guī)律就必須借助于因果分析，即根據(jù)公共管理活動、公共管理現(xiàn)象的外在表現(xiàn)，去推測公共管理活動、現(xiàn)象的內(nèi)在規(guī)律。所以，因果判斷歸納的方法在公共管理學(xué)研究中具有明顯的功用。因果判斷歸納法包括五種具體方法：

一是“共同情境查找法”。它的主要內(nèi)容是：如果所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)在兩個或兩個以上的情境中，只有一個情境是共同的，那么這個共同的情境就與所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象之間有因果關(guān)系。一般認為，應(yīng)用“共同情境查找法”的可靠性程度與文獻中所記錄或?qū)嶋H所觀察到的情境數(shù)有關(guān)，也和各個情境中不同情況之間的差異性程度有關(guān)。如果文獻中所記錄或?qū)嶋H所觀察到的情境數(shù)越多，各種不同情況之間的差異性越大，運用“共同情境查找法”就越可靠。

二是“不同情境比較法”。它的主要內(nèi)容是：如果所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)的情境與它不出現(xiàn)的情境之間只有一點不同，即在一個情境中有某個情況出現(xiàn)，而在另一個情境中這個情況不出現(xiàn)，那么，這個情況與所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象之間就有因果關(guān)系。同時，“不同情境比較法”也會出現(xiàn)錯誤，因為“不同情境比較法”要求正反情境中只有某一點不同，但在實際研究中很難遇到除一個情況外，其他一切情況都相同或相似的兩個情境。如果正反情境除某一點不同外，正面情境還存在反面情境所沒有的另一些獨有的情況，而且另一些情況又被研究者忽視的話，那么使用“不同情境比較法”所推出的結(jié)論就會產(chǎn)生錯誤。

三是“查找比較并用法”。這是“共同情境查找法”與“不同情境比較法”的綜合運用。其內(nèi)容是：如果在所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)的幾個情境中，都存在一個共同情況；而在所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象不出現(xiàn)的幾個情境中，都沒有這個情況，那么這個情況與所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象之間就有因果關(guān)系。使用“查找比較并用法”可分為三步：（1）把所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象出現(xiàn)的那些情境加以比較；（2）把所研究的公共管理活動或公共管理現(xiàn)象不出現(xiàn)的情境加以比較；（3）把前兩步比較所得到的結(jié)果再加以比較。

四是“緊隨變化關(guān)注法”。其內(nèi)容是：如果某一公共管理活動或公共管理現(xiàn)象發(fā)生一定程度的變化時，另一公共管理活動或公共管理現(xiàn)象也隨之發(fā)生一定程度的變化，那么這兩個公共管理活動或現(xiàn)象之間有因果關(guān)系。運用“緊隨變化關(guān)注法”來判明兩個公共管理活動或公共管理現(xiàn)象是否存在因果關(guān)系時，要注意兩點：（1）涉及兩個公共管理活動或現(xiàn)象的緊隨變化關(guān)系時，其他公共管理活動或現(xiàn)象在不同情境中應(yīng)無明顯變化。如果其他活動或現(xiàn)象也在發(fā)生變化，而我們又忽視了那些正在變化之中的活動與現(xiàn)象，那么“緊隨變化關(guān)注法”推出的結(jié)論就可能有錯誤。（2）兩種公共管理活動或現(xiàn)象的緊隨變化關(guān)系常常僅反映在一定的限度內(nèi)，超過這一限度，它們的緊隨變化關(guān)系就會消失，或者表現(xiàn)為一種相反的緊隨變化關(guān)系。因此，我們必須正確把握公共管理活動與現(xiàn)象間的緊隨變化范圍，把握住最佳范圍，才能運用“緊隨變化關(guān)注法”推出符合客觀實際的結(jié)論。

五是“其余推論法”。其主要內(nèi)容是：如果已知某一公共管理活動或現(xiàn)象是另一公共管理活動或現(xiàn)象的原因，同時已知前一公共管理活動或現(xiàn)象中的某一部分是后一公共管理活動或現(xiàn)象中某一部分的原因，那么前一公共管理活動或現(xiàn)象的其余部分與后一公共管理活動或現(xiàn)象的其余部分有因果關(guān)系。

上述因果判斷歸納法是提出公共管理學(xué)假說的主要方法，然而它們卻存在一定的缺陷和不足。這是因為該類方法僅適用于研究單因素的因果關(guān)系，即作為原因的各個公共管理活動或現(xiàn)象都是相互獨立，彼此之間并不發(fā)生作用。在這一假定之下，研究者在分析中把其他公共管理活動或現(xiàn)象理解為靜止不動的，而只觀察其中某一公共管理活動或現(xiàn)象的變化。但事實上，作為原因的公共管理活動或現(xiàn)象間卻往往是相互關(guān)聯(lián)、相互制約、相輔相成的，它們之間的這種交互作用是因果判斷歸納法無法解決的難題，即該類方法在具體使用中無法考慮“相關(guān)因素”對結(jié)果的影響作用。

2.演繹法

演繹是從一般性原理出發(fā)推導(dǎo)出個別結(jié)論的方法。演繹推理中，只要前提正確，推理的形式合乎邏輯規(guī)律，演繹出的結(jié)論總是可靠的，所以，演繹是一種確定性推理。既然演繹所得結(jié)論具有確定可靠的性質(zhì)，那么為什么演繹所得出的結(jié)論僅僅是公共管理學(xué)假說，而不是公共管理學(xué)理論？這是因為，通常作為演繹出發(fā)點的原有公共管理學(xué)理論，受其產(chǎn)生時的認識水平和研究條件的限制，可能包含有錯誤和不足，原有理論和現(xiàn)有公共管理活動與現(xiàn)象間的完全適切是很難達到的。因此，從這種理論前提出發(fā)，通過演繹推出的具體結(jié)論是不可能絕對可靠和科學(xué)的。從這一意義上講，演繹推理也可作為提出公共管理學(xué)理論假說的方法。在公共管理學(xué)發(fā)展的歷史進程中，從已有的公共管理學(xué)理論出發(fā)，運用演繹方法，許多研究者成功地提出了公共管理學(xué)理論假說。如，巴納德在“傳統(tǒng)組織理論”的基礎(chǔ)上提出了“系統(tǒng)行政組織假說”；西蒙在“行為主義理論”的基礎(chǔ)上，提出了“管理即決策假說”，等等。

3.類比法

類比是根據(jù)兩個或兩類公共管理活動、公共管理現(xiàn)象之間在某種屬性或特征上的相同或相似推出它們在其他屬性或特征上也可能相同或相似的方法。在公共管理學(xué)研究中，為了要認識未知公共管理活動、公共管理現(xiàn)象或某一公共管理活動或現(xiàn)象的未知方面，往往把未知公共管理活動、公共管理現(xiàn)象和已知公共管理活動、公共管理現(xiàn)象進行比較，從中找出兩者的共同點，再利用這些共同點作為中介去推測未知公共管理活動或現(xiàn)象。在公共管理學(xué)研究中運用類比推出的假說不一定可靠，多半帶有或然的性質(zhì)。其原因在于：一是類比的客觀基礎(chǔ)限制了類比結(jié)論的可靠性。因為進行類比的兩個公共管理活動或現(xiàn)象之間既有同一性也有差異性。同一性提供了類比的根據(jù)，而差異性則限制了類比結(jié)論。如果根據(jù)相似的屬性進行類比時，推出的屬性正好是兩者的差異性，那類比的結(jié)論就容易發(fā)生錯誤；二是類比的邏輯根據(jù)也是不充分的。類比是以公共管理活動或現(xiàn)象間的某種相似為依據(jù)，但兩個公共管理活動或現(xiàn)象間的某些屬性上的近似和相同，并不能因此得出兩者在其他方面也必然相似和相同。因此，為提高類比結(jié)論的可靠性程度，應(yīng)注意兩點：一是用作類比的兩個公共管理活動或現(xiàn)象的共有屬性越多，推出結(jié)論的可靠性程度就越高；二是類比時以公共管理活動或現(xiàn)象間的本質(zhì)屬性為推理的依據(jù)，才便于推出可靠性較高的結(jié)論，因為在公共管理活動或現(xiàn)象的諸多屬性中，本質(zhì)屬性是決定性的。

（二）數(shù)理方法

數(shù)理方法作為提出公共管理學(xué)理論假說的方法，主要有以下兩種：一是利用統(tǒng)計方法推導(dǎo)出公共管理學(xué)理論假說。統(tǒng)計方法是在隨機抽樣的基礎(chǔ)上，以局部資料推斷出整體特征的方法。運用統(tǒng)計方法進行公共管理學(xué)研究時，須從整體中選取樣本，然后以對樣本的統(tǒng)計資料為基礎(chǔ)，進行分析，并對公共管理活動或現(xiàn)象的某種整體特征作出推論和判斷。二是通過建立模型提出公共管理學(xué)理論假說。所謂模型就是以簡化的圖形或公式語言對一種公共管理活動或現(xiàn)象的本質(zhì)特征或基本過程進行形象化的描述。它是依據(jù)文獻資料或事實材料，經(jīng)過抽象而得出的反映公共管理活動或現(xiàn)象運動規(guī)律的圖形或公式。利用模型可以把一個公共管理學(xué)問題高度抽象化，把對公共管理活動或現(xiàn)象的研究轉(zhuǎn)化為應(yīng)用量化工具對模型的研究，并通過對模型的修正逐步對某一公共管理活動或現(xiàn)象作出某種推測性理論概括。

（三）直覺方法

在公共管理學(xué)研究中，應(yīng)充分發(fā)揮思維的能動作用，創(chuàng)造性地運用多種方法以達到研究的目的。有時對已有的文獻資料或事實資料進行分析時，甚至可以不受固有的邏輯路徑的限制而直接去揭示某種公共管理活動或現(xiàn)象的本質(zhì)規(guī)律。這種直接揭示公共管理活動或現(xiàn)象本質(zhì)規(guī)律的思維方式，稱為直覺思維。直覺思維有多種表現(xiàn)形式，而最重要的是創(chuàng)造性想象。創(chuàng)造性想象是根據(jù)一定的目的和任務(wù)，在已有文獻資料或事實材料的基礎(chǔ)上，通過新的排列組合，而獨立地提出新設(shè)想，以揭示公共管理活動或現(xiàn)象本質(zhì)和規(guī)律的方法。以上三種公共管理學(xué)研究中理論假說的生成方法，在實際的公共管理學(xué)研究中往往是相互補充的，很難說某一公共管理學(xué)理論假說的提出僅用了一種方法。所以，熟練掌握提出公共管理學(xué)假說的各種方法，對于我們提出合理的相對準確的公共管理學(xué)理論假說是不可或缺的。

五、公共管理學(xué)研究中理論假說的驗證路徑

要確定以推測形式表述出來的公共管理學(xué)理論假說的可靠性程度，就需要對理論假說進行驗證，而驗證的標準只能是現(xiàn)實的公共管理活動或現(xiàn)象，即當現(xiàn)實的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象滿足了假說所設(shè)定的條件后，如能獲得假說所預(yù)見的結(jié)論，即可認為該理論假說具有一定的科學(xué)性與準確性。驗證公共管理學(xué)理論假說一般有兩種基本路徑：一是直接驗證路徑。

即對假說做出的基本構(gòu)想或預(yù)見進行直接驗證，檢驗構(gòu)想或預(yù)見的結(jié)論與現(xiàn)實的公共管理活動、公共管理現(xiàn)象是否完全一致。直接驗證的優(yōu)點在于，通過特定的文獻資料與事實材料能直接判定假說基本構(gòu)想與預(yù)見的正確與否，因而具有較強的論證力。二是間接驗證路徑。間接驗證是在受各種條件限制、對假說進行直接驗證有困難的情況下，而采納的一條路徑。

篇(3)

一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

關(guān)于西方學(xué)者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學(xué)界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務(wù)。當20世紀80年代行政學(xué)在中國恢復(fù)時，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機關(guān)的管理活動，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認為：把行政確定為國家機關(guān)的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學(xué)界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務(wù)概念的理解大大地擴展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無論就理論及實務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科

既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢在必行。

正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務(wù)的管理實踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。

作為獨立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會無實質(zhì)性區(qū)別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務(wù)實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔著與企業(yè)目標不同的公共責(zé)任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護社會的公共秩序。為了實現(xiàn)目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。”定義的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權(quán)力，處理社會公共事務(wù)的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動。”

同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：

公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認真考慮還權(quán)于社會，還權(quán)于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會的權(quán)力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應(yīng)目標，應(yīng)該是經(jīng)濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務(wù)應(yīng)由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務(wù)實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術(shù)性問題

既然公共行政研究的實質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學(xué)科定為公共管理，二級學(xué)科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

篇(4)

[關(guān)鍵詞]新公共管理理論；方法論；創(chuàng)新；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

隨著新公共管理理論的提出與應(yīng)用，其在政府行政管理上的優(yōu)勢也不斷顯現(xiàn)出來。其中，結(jié)合市場經(jīng)濟的競爭管理方式、重視效率的戰(zhàn)略管理方法、以結(jié)果為重的目標管理等構(gòu)建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發(fā)揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。

1 新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎(chǔ)來源于經(jīng)濟學(xué)理論，比以往的公共行政的理論更加科學(xué)、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調(diào)效率和結(jié)果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規(guī)范性和客觀性，關(guān)注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學(xué)性。

第二，個人理性特征。有關(guān)研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經(jīng)濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經(jīng)濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發(fā)展，它主張個體都是經(jīng)濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益。基于這樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導(dǎo)向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。

第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發(fā)展的過程中，引入并融合了企業(yè)的成功經(jīng)驗和管理方法，這些經(jīng)驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經(jīng)驗的積極作用。因此，借鑒了戰(zhàn)略管理、目標管理、項目預(yù)算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創(chuàng)新行政管理方法，進一步提升管理效率。

2 新公共管理理論方法論的創(chuàng)新作用

2.1 為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎(chǔ)主要來自經(jīng)濟學(xué)理論，如新制度經(jīng)濟學(xué)、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統(tǒng)公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創(chuàng)新、完善提供基礎(chǔ)的方法論支持。相較以往的公共行政學(xué)理論基礎(chǔ)，經(jīng)濟學(xué)理論具有的確定性、經(jīng)驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經(jīng)濟學(xué)取向的競爭化、自由化和市場化方向發(fā)展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內(nèi)涵，使之更科學(xué)完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。

就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎(chǔ)主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學(xué)理論范疇之內(nèi)。而在新公共管理理論中，當代工商管理學(xué)、西方經(jīng)濟學(xué)等均被納入其理論基礎(chǔ)中，從而打破了以往公共行政學(xué)方面存在的學(xué)科局限，公共組織也從過分關(guān)注效率轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌鰞r值，這為開展公共管理學(xué)方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的方法與邏輯，通過理性經(jīng)濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯(lián)系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結(jié)。這使研究的側(cè)重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關(guān)于如何有效執(zhí)行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現(xiàn)實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學(xué)的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。

從實踐角度分析，新公共管理方法的應(yīng)用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現(xiàn)了嚴重的信任危機。而經(jīng)濟學(xué)理論包含的方法論極為獨特，學(xué)科基礎(chǔ)也頗為成熟，尤其是其重產(chǎn)出結(jié)果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉(zhuǎn)了這種效率低下的局面，同時，在應(yīng)用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發(fā)展。有學(xué)者深入探討了經(jīng)濟學(xué)理論基礎(chǔ)和新公共管理方法論的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經(jīng)濟學(xué)理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應(yīng)用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學(xué)理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)方面的理論，同時也將管理學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)及政策學(xué)等領(lǐng)域的方法和知識有機結(jié)合在一起，其核心主題是如何提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和物品，實現(xiàn)有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認為，政府公共服務(wù)應(yīng)當以市場化為導(dǎo)向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學(xué)理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經(jīng)驗、技術(shù)、方法和原則，創(chuàng)新績效管理方法和戰(zhàn)略思維。同時，充分運用政策科學(xué)分析方面的技術(shù)、方法，以及有關(guān)公共政策結(jié)果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學(xué)有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應(yīng)用使行政主題和理念得到了創(chuàng)新、完善。基于管理行政理念的指導(dǎo)，以往的公共行政重視層級節(jié)制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構(gòu)及過程等行政組織內(nèi)部事務(wù)進行研究，而沒有對組織的發(fā)展趨勢和外部環(huán)境等方面進行分析。因此，不難發(fā)現(xiàn)，公共行政管理活動具有明顯的內(nèi)部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內(nèi)部進行研究，分析內(nèi)部系統(tǒng)要素存在的關(guān)系，也要關(guān)注組織的未來發(fā)展形勢和外部環(huán)境特征，厘清外部環(huán)境和組織之間的關(guān)系。也就是說，在做好組織內(nèi)部管理的同時，要通過戰(zhàn)略管理、結(jié)果控制及戰(zhàn)略計劃等方法，將組織置于外部環(huán)境進行分析，探討組織行政管理的成功經(jīng)驗和不足之處，分析組織發(fā)展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構(gòu)可以更好地適應(yīng)外部環(huán)境，在穩(wěn)步管理中實現(xiàn)長足發(fā)展。

基于服務(wù)行政理念的指導(dǎo)，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關(guān)系進行深入分析，行政管理活動要充分體現(xiàn)民主性和服務(wù)性。因此，公共服務(wù)和公共責(zé)任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的模式、經(jīng)驗、技術(shù)、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發(fā)展、制度安排、信息管理、人力資源開發(fā)、顧客至上、業(yè)績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內(nèi)的許多全新的內(nèi)容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領(lǐng)域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現(xiàn)績效評估和競爭機制的優(yōu)勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發(fā)展空間。

2.3 用激勵機制取代規(guī)制的公共管理方法

一般來說，對組織結(jié)構(gòu)行為和設(shè)計進行研究分析時需要一個邏輯起點。基于新公共管理方法論，人性假設(shè)被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉(zhuǎn)變公共管理方法的導(dǎo)向，即用激勵取代規(guī)制。

以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規(guī)制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規(guī)章制度，以便對政治權(quán)力進行有效監(jiān)督、控制，防止出現(xiàn)濫用官僚權(quán)力的現(xiàn)象。韋伯在設(shè)計官僚制的有關(guān)制度時，非常看重規(guī)則的完整性和詳實度，而且對權(quán)利體系的層級節(jié)制設(shè)計尤為關(guān)注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規(guī)制為導(dǎo)向的，它能夠起到推動公共行政發(fā)展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規(guī)則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質(zhì)量的進一步提升，會對公共行政長期發(fā)展形成阻礙。

新公共管理方法強調(diào)市場的導(dǎo)向作用，認為可以通過創(chuàng)建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設(shè)這個邏輯起點，將經(jīng)濟市場和政治市場里面的個體視為理性經(jīng)濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構(gòu)中引入市場機制，同時創(chuàng)建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據(jù)勞動和競爭形成的結(jié)果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現(xiàn)差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經(jīng)濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規(guī)制為導(dǎo)向，重視層級節(jié)制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規(guī)章制度，這既不能夠激發(fā)公務(wù)人員的工作熱情，也會扼殺其創(chuàng)造性，還不利于充分實現(xiàn)公共利益。長此以往，公務(wù)人員不僅會養(yǎng)成按章辦事的習(xí)慣，也會形成墨守成規(guī)的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發(fā)扯皮推諉等問題。基于新公共管理方法論，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內(nèi)部，同時績效管理也得以實現(xiàn)，這樣可以較好地提高公務(wù)人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務(wù)人員的主體性得到充分發(fā)揮，對協(xié)調(diào)、改善組織和個人利益的關(guān)系有一定促進作用。

3 結(jié) 語

新公共管理理論中引入了經(jīng)濟學(xué)理論，借鑒了工商企業(yè)管理理論、公共選擇理論及新自由主義經(jīng)濟學(xué)等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

主要參考文獻

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篇(5)

關(guān)于西方學(xué)者對公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國學(xué)界的研究來說，我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務(wù)。當20世紀80年代行政學(xué)在中國恢復(fù)時，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動，凡不屬于國家機關(guān)的管理活動，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認為：把行政確定為國家機關(guān)的管理活動，不僅更符合漢語中行政概念的本意，而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來，我國學(xué)界主流觀點是把“公共行政(publicadministration)簡稱行政，是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因為我們對公共服務(wù)概念的理解大大地擴展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支（即立法、司法、行政）部門，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次，而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”（注：張夢中：“美國公共行政（管理）歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅戈特博士訪談錄”，《中國行政管理》，2000,(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。

20世紀80年代前后，西方不少發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”，其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

正因為如此，臺灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書中，加進十分醒目的副標題，即《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》。詹教授在書中寫道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無論就理論及實務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實務(wù)》，臺北：五南圖書出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無論是從內(nèi)容還是究其實質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學(xué)是一門新學(xué)科

既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門新學(xué)科的建立已勢在必行。

正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對社會公共事務(wù)的管理實踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠然，它也會包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動中的一般性規(guī)律，實際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開始。不過人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部內(nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。

作為獨立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫《公共管理學(xué)》教材時，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會無實質(zhì)性區(qū)別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實現(xiàn)管理中高效，需要通過“計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達到資源的有效配置。這樣，“管理是通過計劃、組織、控制、激勵、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來協(xié)調(diào)人力、物力和財力資源，以期更好地達到組織目標的過程。”毫無疑問，公共管理中需要研究計劃、組織、控制等問題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對此非常熟悉。從公共性分析，對社會公共事務(wù)實施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔著與企業(yè)目標不同的公共責(zé)任。這些目標是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護社會的公共秩序。為了實現(xiàn)目標，公共組織需要不斷制訂與實施，旨在有效增進與公平分配社會公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達到這些目的，需要強化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對公共管理可從兩方面定義：

從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進行的、不以營利為目的，旨在追求有效地增進與公平地分配社會公共利益的調(diào)控活動。”定義的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權(quán)力，處理社會公共事務(wù)的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動。”

同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門研究社會公共事務(wù)管理活動規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進行的管理活動為基本研究對象，它是一門實踐性、綜合性與操作性很強的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：

公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)公共利益公共權(quán)力公共責(zé)任公共問題公共決策公共產(chǎn)品（服務(wù)）公共資源管理公共項目管理公共監(jiān)督公共道德法與公共秩序戰(zhàn)略管理公共管理的基本職能（計劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵等）公共管理的改革與發(fā)展

三、研究公共管理的意義

在我國，從名義上稱之的“行政管理”，而實際上的政府管理（包括政府對自身與社會兩個方面的管理）走向公共管理，這確實是理念上的一場變革。從這個變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對社會公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認為，推行公共管理實踐的發(fā)展，開展公共管理理論研究，更大的意義是推進公共管理的社會化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場變革，而要從政府與社會，政府與公民的互動角度進行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開放的思維模式，動員全社會一切可以調(diào)動與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認真考慮還權(quán)于社會，還權(quán)于公民。在高度集中的計劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會的權(quán)力，造成了社會自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會功能方面形成巨大反差。

我國經(jīng)濟體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對應(yīng)目標，應(yīng)該是經(jīng)濟改革的市場化、公共管理的社會化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟市場化取向，人們對此已有了共識。而行政體制改革基本上還停留在政府機構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒有形成政府與社會較好的互動關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實行公共管理的社會化，我國行政體制改革就不會徹底。

社會的共同事務(wù)應(yīng)由社會自身來做。由政府獨家包攬一切對社會事務(wù)實施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機制，由此所帶來的教訓(xùn)是極其深刻的。否認政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個技術(shù)性問題

既然公共行政研究的實質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國研究生專業(yè)目錄中，把一級學(xué)科定為公共管理，二級學(xué)科中包括了行政管理，MPA項目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業(yè)目錄中的二級學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？

2.把研究生專業(yè)目錄中的一級學(xué)科“公共管理”譯為"PublicAdministration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過程中，凡涉及到“行政管理”一詞時，是否可譯為"AdministrationofGovernment"或"GovernmentalAdministration"？而涉及到“公共管理”一詞時，均譯為"PublicAdministration"。

篇(6)

【關(guān)鍵詞】新公共管理理論 政府管理 改革 啟示

從20世紀 70年代末開始，西方國家就相繼進行了政府改革，這場改革被稱之為“重塑政府運動”、“企業(yè)家政府”、“管理主義”、“新公共管理”等。西方國家這場政府改革的目標其實就在于用政府管理新模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式，即以市場為基礎(chǔ)的政府管理模式取代舊官僚制。當前，新公共管理已成為當代西方行政改革的主導(dǎo)理論，其涉及到如公共物品、外部性、公共服務(wù)供給、理性人等以往公共行政領(lǐng)域所未涉及的大量專題，有待進一步進行研究和探討。對西方國家新“公共管理”理論中的這些新專題進行學(xué)習(xí)和借鑒，有利于進一步促進和深化我國政府改革。

“新公共管理”理論介紹

“新公共管理”理論主要涵蓋如下內(nèi)容：第一，政府的管理職能在于“掌舵而非劃槳”。傳統(tǒng)公共管理理論中，政府管理的職能中負責(zé)“劃槳”的成分多過“掌舵”，政府被困在具體的事務(wù)中難以自拔，甚至有時候政府既在“劃槳”也在“掌舵”。“新公共管理”理論指出政府管理的職能是負責(zé)“掌舵”而非“劃槳”，“新公共管理”提倡“政府公共政策化”，目的在于讓政府從具體的管理事務(wù)中擺脫出來，從而從根本上解決政府部門存在的效率低下、冗員過多、等歷史遺留問題和頑疾。第二，管理方式應(yīng)注入企業(yè)化管理方式。傳統(tǒng)的公共管理理論中，政府部分因處于壟斷地位，各個公共服務(wù)部門危機意識、效率意識不強，政府在管理中也存在重投入輕產(chǎn)出的狀況，因此政府公共管理的效率一直比較低下，質(zhì)量也不高。再加上在人事管理上，政府公共服務(wù)部門一直采取的是終身任職制，工作人員缺少危機感的同時也缺少了積極性，不利于政府改革的進一步推進。“新公共管理”理論認為，應(yīng)打破政府部門的壟斷，在各公共服務(wù)部門中采用企業(yè)先進的管理方式和手段等，對其提供的服務(wù)進行全面質(zhì)量管理和目標管理；改變過去只管投入，不重產(chǎn)出的現(xiàn)狀；在人事管理上也應(yīng)效仿企業(yè)，摒棄終身任職制，改為采用靈活的合同雇傭機制和績效工資制，從而提高效益。第三，行政文化應(yīng)提倡“顧客導(dǎo)向”。傳統(tǒng)公共管理理論中，行政文化上以自己為主，以服務(wù)對象為輔，提供的服務(wù)不是根據(jù)服務(wù)對象的需求提供的，因此與時代的步伐已經(jīng)有所脫節(jié)，跟不上社會發(fā)展的需要。“新公共管理”理論指出，政府服務(wù)的對象其實就是政府的“顧客”，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)對象的具體需求而提供服務(wù)，應(yīng)以“顧客為導(dǎo)向”即以服務(wù)對象為導(dǎo)向，只有這樣的政府才能跟上時代的步伐，提供高質(zhì)量的服務(wù)。“新公共管理”這一“顧客導(dǎo)向”的理論改變了以往公共行政中政府與社會之間的關(guān)系，政府轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)承擔社會責(zé)任的企業(yè)家，公民則成為政府提供服務(wù)的“顧客”。第四，管理上應(yīng)采用授權(quán)或分權(quán)方式。傳統(tǒng)公共管理理論一直堅持采用長期以來的集權(quán)管理方式，集權(quán)管理方式作為管理方式中的一種，歷史上發(fā)揮的作用也是非常明顯的，但在現(xiàn)代政府管理中，如遇到突發(fā)事件，還是只采用集權(quán)管理這一種管理方式已難以滿足現(xiàn)代政府公共管理的需要。“新公共管理”理論已經(jīng)注意到傳統(tǒng)公共管理的弊端所在，因此極力倡導(dǎo)用分權(quán)、授權(quán)的新管理辦法替代落后的集權(quán)管理，以便應(yīng)對外界急速的變化。“新公共管理”理論指出授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)具有諸多優(yōu)勢：更靈活、更高效、更具創(chuàng)新精神等。第五，目標控制應(yīng)引入績效策略。傳統(tǒng)公共管理重投入輕產(chǎn)出，缺乏目標控制意思，對于目標也沒有具體的量化指標，因此公共服務(wù)部門的效率一直得不到提高，一直備受詬病。“新公共管理”在目標控制上倡導(dǎo)引入績效目標控制策略，放松行政規(guī)制，采取嚴格的績效目標控制策略。即在具體的工作中，和組織、個人簽訂明確的績效合同，確定好具體目標，考核的時候根據(jù)績效目標進行測量和評估。從而使組織從“任務(wù)驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變成“規(guī)則驅(qū)動型”。第六，減少公共產(chǎn)品帶來外部性。傳統(tǒng)公共管理中公共產(chǎn)品全部由政府提供，公共產(chǎn)品集經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)為一體，隨著社會的發(fā)展，政府在公共產(chǎn)品的供給上已經(jīng)面臨諸多困境。“新公共管理”理論指出，非排他性是公共產(chǎn)品消費具有的普遍特征，政府完全可以參考國外成功的經(jīng)驗，分離部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)，對部分經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的公共產(chǎn)品實行消費低收費制，以便增加私人產(chǎn)品消費，減少人們對公共產(chǎn)品消費，以便減少或減低公共產(chǎn)品可能帶來的外部性。第七，強調(diào)人力資源管理。傳統(tǒng)公共管理理論不重視人力資源管理，對人員在錄用、任期、工資等環(huán)節(jié)上都比較程序化，缺少靈活性，已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會發(fā)展的需要。相對而言，人力資源管理方面，“新公共管理”理論非常重視，通過對人力資源管理上的重視可以提高人員在錄用、任期、工資等環(huán)節(jié)上的靈活性，在具體的操作中可以用短期合同制替代常任制，實行績效工資制等以提高效率。

進一步推進公共管理的必要性分析

隨著政企分開改革的進一步深入，政府職能在微觀領(lǐng)域應(yīng)逐步退出，政府對市場活動的調(diào)節(jié)應(yīng)改變過去處于錯位或缺位的狀態(tài)，政府職能轉(zhuǎn)變的重點應(yīng)是轉(zhuǎn)入宏觀管理、公共管理，只有這樣才能真正發(fā)揮好政府應(yīng)有的作用。參考各國取得的成功經(jīng)驗，我們有必要進一步推進公共管理改革。

有利于解決政企不分、政資不分、產(chǎn)權(quán)模糊等歷史遺留問題。計劃體制長期以來遺留下的政企不分、政資不分、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊等深層矛盾已阻礙了企業(yè)的發(fā)展。進一步推進公共管理，有利于解決這些歷史遺留問題，在新公共管理理論的指導(dǎo)下，可對國有資產(chǎn)進行合理規(guī)劃，區(qū)分開中央政府和地方政府的產(chǎn)權(quán)、財權(quán)和事權(quán)，改變國有資產(chǎn)條塊分割、經(jīng)營責(zé)任不清的歷史遺留問題。

有利于推進政府部門行政體制改革和職能轉(zhuǎn)換。當前市場經(jīng)濟對政府職能轉(zhuǎn)換提出了新的要求，在新公共管理理論指導(dǎo)下，政府應(yīng)下決心精簡行政機構(gòu)，合并重疊職能，真正做到政企分開、精干高效、減輕財政負擔。經(jīng)濟綜合部門應(yīng)改組為宏觀調(diào)控和協(xié)調(diào)制定公共政策的部門，指定的公共政策應(yīng)進行長遠規(guī)劃，同時健全市場中介機構(gòu)，進一步加大對社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展力度，更好地健全并完善市場體系。

新公共管理理論對我國政府改革的啟示

當前，在西方國家新公共管理理論指導(dǎo)下，西方國家政府改革已經(jīng)取得了一定的勝利，政府規(guī)模縮小、信任危機緩解、財政危機改善，政府已在公共管理和公共服務(wù)方面取得了較好的成效，對我國進行政府改革有如下啟示：

第一，關(guān)于管理“政治性質(zhì)”的啟示。傳統(tǒng)公共行政理論主張將政治與行政進行分離，他們認為是因為政治過多地干涉管理事務(wù)，才導(dǎo)致政府出現(xiàn)腐敗、行政無能，因此其極力主張把政治從行政管理事務(wù)中剝離開來。可是，傳統(tǒng)公共行政理論忽視了政治天生具有難以剝離的特性，畢竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治環(huán)境下才能從事具體的公共管理活動。傳統(tǒng)公共管理和新公共管理在管理“政治性質(zhì)”上的分歧，對特定政治環(huán)境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但應(yīng)具備一定參政和行政能力，而且還應(yīng)具有在一定的政治環(huán)境下從事公共管理的能力，這二者不可或缺。

第二，關(guān)于公共服務(wù)“市場化”的啟示。部分公共服務(wù)走向市場化是不可避免的一種趨勢，它也是政府在公共管理和公共服務(wù)中面臨困境，合理利用民間資源、整合社會力量，用來補充并提高公共服務(wù)供給機制的一種嘗試。其作為西方國家比較成熟的一種公共服務(wù)供給機制，我們可以進行采納并嘗試。

第三，關(guān)于“顧客導(dǎo)向”觀念的啟示。政府服務(wù)的對象即顧客的滿意程度是衡量和評價政府績效的一個重要指標。在我國，可以借鑒西方國家，建立起政府績效評價指標，督促政府提高工作效率，提高服務(wù)意識，進一步改善政府形象，真正建設(shè)成為服務(wù)型政府。

篇(7)

關(guān)鍵詞：方法論； 定量分析； 定性分析； 公共管理； 價值取向

中圖分類號：C93-0 文獻標志碼：A 文章編號：1008-5831（2013）01-0064-08

研究方法的選擇一直都是科學(xué)研究的重點。經(jīng)濟學(xué)被譽為“社會科學(xué)皇冠上那顆最為璀璨的明珠”，重要的原因就是研究方法的明確和成熟，經(jīng)濟學(xué)已經(jīng)發(fā)展出一整套分析框架與工具，并正在向著更為精密與恢弘的體系演進。德國當代著名法學(xué)家卡爾?拉倫茨先生指出，法學(xué)之成為科學(xué)，在于其能發(fā)展及應(yīng)用其固有的方法[1]。中國法學(xué)知名學(xué)者徐祥民先生也指出，一門學(xué)科有沒有科學(xué)完整的方法論，不僅是其成熟與否的重要標志，而且是它能否得以順利發(fā)展的基本前提和必要條件[2]。

公共管理同樣如此。但是作為管理學(xué)的一個重要分支，公共管理學(xué)在研究方法的探求方面可以說是空白①，并不是公共管理的研究不使用研究方法，追溯公共管理學(xué)的起源，學(xué)者們一致認同公共管理學(xué)來自于公共行政學(xué)，雖然對于公共管理與公共行政的關(guān)系國內(nèi)外學(xué)者存在著不同的觀點。縱觀百年公共行政發(fā)展過程的方法論，個人主義的理性思維與經(jīng)驗的實用分析方法是其顯著特征[3]。理性思維的理論基礎(chǔ)是期望效用理論、邊際效用遞減理論，這些理論是一種標準化行為理論，目的是為理性決策提供一套明確的基本假設(shè)或者說是公理，但是決策研究者們通過期望效用理論計算出的定量結(jié)果與管理者的真實行為有相當大的差距。如果管理者違背這些公理，期望效用理論便無法使用，或者期望效用無法達到最大化。近年來行為經(jīng)濟學(xué)的大量實驗研究批駁了以期望效用理論為基礎(chǔ)的理性思維，但并未動搖以理性思維為基礎(chǔ)的定量分析方法在經(jīng)濟學(xué)與管理學(xué)上的地位。如果說以理性思維為基礎(chǔ)的追求效用最大化、收益最大化的定量研究方法成就了經(jīng)濟學(xué)“帝國主義”，使得經(jīng)濟學(xué)處于“科學(xué)”的保護之下，對于定量研究方法在公共管理中的地位學(xué)者們則沒有一致的認同。時而定性，時而定量，當二者解釋的結(jié)果出現(xiàn)沖突時，無所適從。這種對方法論的隨意性和漠視，在一定程度上也導(dǎo)致了公共管理研究現(xiàn)狀的派別林立、亂象叢生公共管理并沒有一個統(tǒng)一的研究角度或理論，來自不同學(xué)科背景的學(xué)者常常從自己的學(xué)科出發(fā)對公共管理進行研究。1993年，Bozeman概括了三種研究公共管理的角度：政策學(xué)派的角度（ P）、工商管理的角度（ B ）和一個尚難鑒別的角度（X ）。Kettl和Milward在《公共管理的現(xiàn)狀》一書中，將政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)和心理學(xué)列為公共管理的學(xué)科基礎(chǔ)。在《公共行政手冊》中，Liou認為公共管理的研究方法包括政治科學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、哲學(xué)等學(xué)科：政治學(xué)是公共行政分析最早使用的方法，它為公共行政中的官僚治理與官僚責(zé)任的分析提供了重要依據(jù)；法學(xué)是歐洲大陸公共行政的基礎(chǔ)；哲學(xué)則用來研究政府官員的倫理問題；近期，經(jīng)濟學(xué)與管理學(xué)在公共行政中扮演著主要的角色。公共管理目前在運用各個學(xué)科的理論與方法來研究公共部門 （包括政府與其他社會組織）的問題。 。

定量與定性的方法論之爭，20世紀80年代在美國已經(jīng)拉開了帷幕，80年代末期，幾乎成為一場“戰(zhàn)爭”[4]。拋開其他的細枝末節(jié)，定量與定性之爭存在三個主要的觀點：定量與定性之間是根本對立的；二者之間存在區(qū)別，但是區(qū)別不一定構(gòu)成對立；在認識論上互為補充，研究者應(yīng)該研究如何為我所用。當贊同第三種觀點的人數(shù)越來越多的時候，定量與定性分析的方法論之爭似乎漸漸平息下來[5]。持第三種觀點的人（實用主義者）認為，哲學(xué)家、理論家注重的是“理”，研究者注重的是“用”。人類在科學(xué)研究方面關(guān)心的無外乎兩個問題：一是什么是知識；二是怎樣獲取知識。而這兩個問題又最終地統(tǒng)一于為人之用。因此，如果研究的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，那么，一切研究方法，無論它們的性質(zhì)、操作形式有何區(qū)別，只要能為研究目的服務(wù)，就可分而用之或合而用之。從這個意義上說，定量還是定性的探討沒有什么價值，但是目前公共管理學(xué)界對于定量的過分重視與依賴，為了定量而定量漸漸模糊甚至改變了研究者對公共管理基本價值觀的認同。在公共管理中，治理工具、分析工具、政策工具的選擇無不體現(xiàn)了管理者的價值觀念，因此，對在公共管理研究方法中過分推崇定量的現(xiàn)狀進行批判十分必要。

公共管理研究中定量分析究竟應(yīng)該占據(jù)什么地位？什么決定了它的地位？當定量分析與定性分析的結(jié)果出現(xiàn)截然不同的矛盾結(jié)果時，應(yīng)該遵從哪種方法？正是筆者探討的主要內(nèi)容。

一、定量分析的地位，公共管理研究方法的溯源

所謂定量分析，是指運用數(shù)學(xué)語言進行相關(guān)的描述，借助數(shù)學(xué)模型、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等進行量化的分析。自“理性人”假設(shè)提出之后，定量分析日漸成為學(xué)術(shù)界所推崇的重要研究方法，部分學(xué)者甚至以能否引入定量分析作為衡量一門學(xué)科是否為“科學(xué)”的主要標準。這種衡量標準使得可以定量分析的自然科學(xué)無可爭議地被認為是“科學(xué)”，而不能進行定量或者尚沒有定量研究的社會科學(xué)被質(zhì)疑是否為“科學(xué)”。馬克思曾說過“一門學(xué)科只有使用了數(shù)學(xué)之后，才能稱之為科學(xué)”。這種衡量標準的廣泛認同，使得部分社會科學(xué)學(xué)科開始嘗試運用定量分析來突出自己的理性思維。經(jīng)濟學(xué)就是其中之一，自薩繆爾森將數(shù)學(xué)引入經(jīng)濟學(xué)之后，“經(jīng)濟學(xué)帝國主義”攻城掠地，其他相關(guān)學(xué)科也開始注重定量研究，公共管理作為其相近學(xué)科，不可避免地受到影響。

筆者也使用定量分析，統(tǒng)計了9年（2001-2009）來發(fā)表在《中國行政管理》雜志社上的所有文章，定量分析顯然受到研究者的推崇（圖1）。同時分析了《公共管理學(xué)報》近3年來的文章，使用定量分析的文章數(shù)占總文章數(shù)的比例分別是41%、59%、75%。為什么選擇這兩個期刊？首先，《中國行政管理》在公共管理學(xué)界有較高的影響力，在由南京大學(xué)、中國社會科學(xué)研究評價中心主持的中文社會科學(xué)引文索引（簡稱CSSCI）中，《中國行政管理》一直是CSSCI的來源期刊，中國知網(wǎng)中《中國行政管理》的復(fù)合因子為2.725，在所有期刊中排63位。其次，《公共管理學(xué)報》是公共管理領(lǐng)域的后起之秀，《公共管理學(xué)報》于2004年創(chuàng)刊，2008年就進入CSSCI期刊之列。在短短的6年時間中，她從無到有，并快速發(fā)展成為公共管理學(xué)界最為認可的期刊雜志之一。中國知網(wǎng)中《公共管理學(xué)報》的復(fù)合因子為2.342。基于此，筆者選擇這兩個期刊，作為新老公共管理領(lǐng)域的代表來分析其中的文獻資料。對這兩個期刊的統(tǒng)計結(jié)果表明：定量分析方法在目前公共管理一級期刊中越來越受到研究者的重視，甚至超過定性分析，占據(jù)分析方法的主要地位。